Referendum: cosa obiettiamo agli argomenti del Sì

referendum-scheda1. Confronto, non propaganda.

Conosciamo finalmente la data del Referendum: domenica 4 dicembre 2016.

L’intensificarsi del confronto fra gli argomenti del Sì e quelli del No, con l’approssimarsi della scadenza, darà sempre più spazio a propagandisti e militanti. I quali ripeteranno formule messe a punto dalle rispettive propagande. Lo faranno ostentando sicurezza, come se si trattasse di dispensare frammenti di verità rivelata, di citare fonti che hanno la stessa autorevolezza dei passi dei Vangeli.

Non ci troviamo a nostro agio quando non c’è autentico confronto dialettico e tutto si riduce a contrapporre uno slogan ad un altro.

Consentiteci, quindi, di circoscrivere la nostra attenzione agli argomenti del campo avverso laddove espressi nella loro formulazione migliore. Faremo riferimento, in particolare, al Manifesto, titolato “Le ragioni del Sì”, diffuso alla fine del mese di maggio 2016 e sottoscritto ad oggi da 251 tra docenti universitari, non soltanto in materie giuridiche, operatori della cultura, esponenti della società civile in genere. Molte firme sono di tutto rispetto. Il testo è ben scritto. Si può leggere collegandosi al sito denominato “BastaunSì”, che rispecchia la linea ufficiale del Partito democratico e supporta la sua campagna referendaria.

2. La Camera dei deputati esclusiva titolare del rapporto di fiducia con il Governo.

Nel predetto manifesto, la riforma viene sintetizzata in sette punti. Il primo ci introduce subito alla reale esigenza politica che, negli ultimi decenni, è stata il vero motore della volontà di modificare la Costituzione. Si voleva evitare che le due Camere fossero entrambe titolari del rapporto fiduciario col Governo. Infatti, anche in presenza di leggi elettorali concepite con i medesimi criteri tanto per la Camera quanto per il Senato, i risultati del voto sono stati spesso divergenti. Ciò si spiega perché mentre per l’elezione della Camera hanno diritto di voto tutti i cittadini maggiorenni (e la maggiore età è fissata al compimento del diciottesimo anno), nel caso dell’elezione del Senato possono votare soltanto i cittadini che abbiano superato il venticinquesimo anno di età (si veda l’articolo 58, primo comma, Cost.). C’è dunque una rilevante differenza nella composizione del Corpo elettorale. Inoltre, il Senato è eletto su base regionale e ciò confligge con la possibilità di attribuire un premio in seggi alla lista, o coalizione di liste, più votata in ambito nazionale, come invece prevede l’attuale normativa elettorale vigente per la Camera dei deputati.

Nel disegno originario dei Costituenti, tuttavia, si voleva che il Senato fosse una camera di ponderazione rispetto alle deliberazioni adottate dalla Camera dei deputati. E viceversa. La doppia lettura doveva tendere all’approvazione di leggi non frutto di impulsi momentanei, ma ben esaminate nel merito. Con la possibilità di correggere errori e di colmare lacune, nel corso dello stesso procedimento legislativo. I Costituenti non soltanto non si preoccupavano che il Senato fosse espressione di un Corpo elettorale numericamente più ristretto (in quanto formato da persone più mature), ma anzi avevano previsto uno sfasamento temporale per l’elezione delle due Camere; proprio per sottolineare che ciascuna di loro avesse una propria autonoma ragione di esistere, come contrappeso dell’altra. L’originario articolo 60 della Costituzione così recitava: «La Camera dei deputati è eletta per cinque anni. Il Senato della Repubblica per sei». Disposizione poi modificata dalla legge costituzionale 9 febbraio 1963, n. 2, che ha unificato i termini di durata della legislatura a cinque anni.

Quello che oggi nel manifesto per il Sì viene definito «l’anacronistico bicameralismo paritario indifferenziato», non fu una bizzarria dei Costituenti, né fu un espediente «impostosi per ragioni prudenziali dopo lo scoppio della guerra fredda». Certo, chi non sa concepire altro che la velocità nella decisione, non riesce a comprendere una ben più antica e saggia logica che si preoccupava che le leggi fossero scritte nel modo migliore possibile e fossero ben ponderate.

3. Il nuovo Senato.

Nel primo punto del manifesto per il Sì si stabilisce uno stretto collegamento tra la «previsione di un rapporto fiduciario esclusivo fra Camera dei deputati e Governo» ed il nuovo Senato. Che necessariamente deve avere compiti differenziati; quindi, deve avere un ruolo diverso (minore) anche nell’iter di approvazione delle leggi.

Del procedimento legislativo si occupa il punto secondo del manifesto, laddove si legge: «I procedimenti legislativi vengono articolati in due modelli principali». Camera e Senato continuano ad approvare i testi su basi paritarie quando «si tratti di revisione costituzionale o di leggi di attuazione dei congegni di raccordo fra Stato e autonomie». Per il resto, si prevede «in generale una prevalenza della Camera politica, permettendo al Senato la possibilità di richiamare tutte le leggi, impedendo eventuali colpi di mano alla maggioranza, ma lasciando comunque alla Camera l’ultima parola».

Nella parte introduttiva del manifesto si afferma che l’attuale riforma promossa dal Governo Renzi riflette «una continuità con le più accorte proposte di riforma in discussione da decenni».

4. C’è davvero una continuità con le proposte di riforma elaborate in precedenza?

A noi sembra che l’affermata continuità sia molto più apparente che reale. Al riguardo, richiamiamo una fonte istituzionale: un dossier del Servizio Studi del Senato, numero 14 del maggio 2013, titolato: “In tema di riforma costituzionale: quattro testi a confronto (1997-2012)“. Come si vede, anche il periodo temporale di pubblicazione del predetto dossier riguarda tempi non sospetti, collocandosi nella fase di avvio della XVII Legislatura, quando ancora il Governo Renzi era in mente Dei. I quattro documenti messi a confronto sono:

a) i testi elaborati dalla Commissione bicamerale D’Alema nella XIII Legislatura;

b) il progetto di legge costituzionale approvato da una maggioranza parlamentare di centrodestra e sottoposto a Referendum popolare, con esito negativo, il 25-26 giugno 2006, nella XIV Legislatura;

c) la cosiddetta “bozza Violante”, nel testo approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati il 17 ottobre 2007, nella XV Legislatura;

d) il disegno di legge costituzionale approvato, in prima lettura, dall’Assemblea del Senato il 25 luglio 2012 e trasmesso alla Camera (denominato n. 5386 / Atti Camera), nella XVI Legislatura.

Quest’ultimo merita qualche riga di commento. Com’è noto, la sedicesima Legislatura iniziò con il Popolo della Libertà che disponeva di ampie maggioranze in entrambi i Rami del Parlamento, avendo vinto in modo netto le elezioni. S’insediò il quarto Governo presieduto da Silvio Berlusconi. La solida maggioranza numerica non fu requisito sufficiente per una tranquilla azione di governo. Si determinò una frattura all’interno del PdL, che ebbe clamorosa evidenza pubblica il 22 aprile 2010, in occasione di una direzione del partito che sancì l’estromissione di Gianfranco Fini, al tempo Presidente della Camera dei deputati. Nella parte conclusiva del suo Governo, il 4 ottobre 2011, il Presidente Berlusconi, insieme al Ministro per le Riforme per il federalismo, Umberto Bossi, presentò il disegno di legge costituzionale d’iniziativa governativa n. 2941 (Atti Senato), recante: “Disposizioni concernenti la riduzione del numero dei parlamentari, l’istituzione del Senato federale della Repubblica e la Forma di governo”. Tale disegno di legge fu abbinato a numerose altre proposte di legge costituzionale d’iniziativa parlamentare pendenti presso la competente Commissione Affari costituzionali del Senato, che aveva iniziato ad occuparsi della materia fin dal giugno del 2008.

Di lì a poco, nel novembre del 2011, s’insediò il Governo presieduto da Mario Monti che, in relazione all’emergenza economica, era supportato da un’amplissima maggioranza parlamentare. Fu in queste mutate condizioni politiche che la competente Commissione del Senato licenziò un testo unificato per l’Aula. L’Assemblea del Senato vi dedicò più sedute, fino all’approvazione il 25 luglio 2012. Il successivo iter si bloccò alla Camera, perché, nel frattempo, anche per il Governo Monti le possibilità di operare si facevano sempre più difficili.

5. La composizione del Senato.

Consideriamo la composizione del Senato. Il disegno di legge costituzionale n. 5386 della XVI Legislatura, esaminato ed approvato, come si è detto, nel 2012 da un solo Ramo del Parlamento, prevedeva che il Senato Federale della Repubblica fosse «composto da 250 senatori eletti a suffragio universale e diretto su base regionale». Era altresì previsto che partecipassero al Senato federale un rappresentante per ogni Regione, «eletto fra i propri componenti, all’inizio di ogni legislatura regionale, da ciascun consiglio o assemblea regionale». Nel caso della Regione Trentino – Alto Adige, era previsto che i consigli delle due Province autonome di Trento e Bolzano eleggessero ciascuno un proprio rappresentante. I predetti rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome — era precisato — «non sono membri del Parlamento, non ricevono la relativa indennità e ad essi si applica la prerogativa di cui all’articolo 68, primo comma Cost.». L’ultimo riferimento è alla regola costituzionale secondo cui «i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni».

L’elezione dei senatori a suffragio universale e diretto era prevista sia dal testo della Bicamerale D’Alema, che prevedeva 200 senatori elettivi, sia dal testo sottoposto a Referendum nel 2006; in quest’ultimo si prevedeva un totale di 252 senatori, «eletti in ciascuna Regione contestualmente all’elezione del rispettivo Consiglio o Assemblea regionale». Pure il disegno di legge costituzionale sottoposto a Referendum prevedeva la partecipazione all’attività del Senato federale di rappresentanti delle Regioni e delle autonomie locali, ma senza diritto di voto.

Il progetto di riforma che, per comodità, chiamiamo Renzi – Boschi, trova qualche assonanza solo nella Bozza Violante della XV Legislatura. Soltanto quest’ultimo testo prevedeva che i senatori non fossero eletti direttamente dal popolo: «In ciascuna Regione i senatori sono eletti dal Consiglio regionale al proprio interno, e dal Consiglio delle autonomie locali tra i componenti dei consigli dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane». La bozza Violante, tuttavia, era molto più equilibrata nel determinare la composizione del Senato, sempre qualificato “federale”. Il numero dei senatori eletti dai consigli regionali andava da un minimo di cinque, nelle Regioni con popolazione sino a un milione di abitanti, ad un massimo di dodici nelle Regioni con più di sette milioni di abitanti. Con una tale quantificazione ha senso prevedere l’elezione con voto limitato, perché gli eletti sono in numero adeguato affinché possano essere rappresentati sia l’indirizzo politico maggioritario, sia le più consistenti minoranze consiliari. Disposizioni particolari erano previste per le Regioni Valle d’Aosta e Molise (ad ognuna un senatore) e per le Province autonome di Trento e Bolzano (due senatori per ciascuna).

Inoltre, in ciascuna Regione, il Consiglio delle autonomie locali eleggeva un senatore nelle Regioni sino ad un milione di abitanti e due senatori nelle Regioni con popolazione superiore ad un milione di abitanti.

I criteri previsti dalla Bozza Violante per la composizione del Senato darebbero, in relazione ai dati ISTAT della popolazione italiana all’1 gennaio 2016, un totale di 181 senatori.

Da questo confronto risulta in modo chiaro che il progetto Renzi – Boschi brilla per originalità avendo previsto:

a) senatori non eletti a suffragio universale e diretto;

b) una composizione del Senato numericamente inadeguata rispetto ai compiti di istituto, con soltanto 95 senatori in rappresentanza delle Istituzioni territoriali più cinque nominati dal Presidente della Repubblica;

c) senatori che, oltre tutto, lavorerebbero part time, dovendo contemporaneamente assolvere altri rilevanti impegni istituzionali nei consigli regionali o nelle amministrazioni comunali di cui sono membri.

6. Le attribuzioni del nuovo Senato.

Nella riformulazione dell’articolo 55 della Costituzione, riguardante le funzioni delle Camere, il progetto Renzi – Boschi contiene uno sforzo di definizione che non trova precedenti nei testi di riforma in precedenza richiamati, elaborati nelle legislature che vanno dalla tredicesima alla sedicesima. Si legga il quinto comma dell’articolo 55 Cost.: «Il Senato della Repubblica rappresenta le Istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione, nonché all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato».

“Vasto programma!”, verrebbe da dire, parafrasando Charles De Gaulle. Che appare velleitario rispetto all’inadeguatezza strutturale della composizione del Senato. Questi 95 senatori, eletti tra consiglieri regionali e sindaci, dovrebbero avere dei super poteri per poter realizzare quanto, in teoria, si richiede loro.

7. Il nodo delle politiche bilancio.

Il disegno di legge costituzionale n. 5386 della XVI Legislatura, nel riformulare l’articolo 72 Cost., prevedeva che: «La funzione legislativa è esercitata in forma collettiva dalle due Camere quando la Costituzione prescrive una maggioranza speciale di approvazione, per le leggi in materia costituzionale ed elettorale, per quelle concernenti le prerogative e le funzioni degli organi costituzionali e dei rispettivi componenti, per quelle di delegazione legislativa, di conversione in legge dei decreti con forza di li legge, di approvazione di bilanci e consuntivi» (secondo comma).

Nel successivo comma si indicavano i disegni di legge per i quali l’attività legislativa doveva avere inizio al Senato e, tra questi, erano inclusi «quelli che riguardano prevalentemente le materie di cui all’articolo 117, terzo comma, e all’articolo 119» della Costituzione.

Per chi non lo sapesse, l’articolo 119 Cost. è quello che riguarda la finanza regionale e locale. Infatti, alcuni anni or sono, ha avuto molto spazio negli organi d’informazione e nel dibattito pubblico la legge 5 maggio 2009, n. 42, di delegazione legislativa al Governo in materia di federalismo fiscale, legge che, con i decreti legislativi da essa derivanti, avrebbe dovuto dare compiuta attuazione al predetto articolo 119 della Costituzione.

Ora — lasciando perdere la politica ed il diritto e ragionando in termini di stretta logica — ci si vuole cortesemente spiegare a cosa diavolo serva un’Istituzione rappresentativa delle Regioni e degli altri Enti territoriali, quale dovrebbe essere il Senato riformato, se ha un ruolo marginale quando si discuta del bilancio dello Stato ed un ruolo secondario anche quando si discuta degli assetti della finanza regionale e locale?

Per quanto riguarda la partecipazione all’iter di approvazione della legge di bilancio dello Stato, nel testo di riforma Renzi – Boschi, così è scritto: «I disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data di trasmissione» (si veda l’articolo 70, comma quinto, Cost., come riformulato). Ciò significa che l’esame del Senato, in questi casi (bilancio e rendiconto consuntivo), è necessario e non meramente eventuale. Tuttavia, i tempi per deliberare eventuali proposte di modifica sono ristretti e poi, comunque, l’ultima parola spetta alla Camera dei deputati. Da ciò risalta plasticamente che il Senato non sarà l’autentico centro di raccordo nei rapporti fra Stato, Regioni ed autonomie locali. Non sarà una camera di compensazione, di equilibrio. Di fatto, conterà meno della Conferenza unificata (Stato – Regioni – Città ed autonomie locali).

8. Le nuove modifiche al Titolo quinto.

Il terzo punto del manifesto per il Sì afferma che la nuova «riforma del Titolo V ridefinisce i rapporti fra lo Stato e le Regioni nel solco della giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del 2001, con conseguente incremento delle materie di competenza statale».

Invero, mentre la riforma del 2001, nel bene e nel male (più nel male che nel bene), ebbe l’ambizione di meglio definire i rapporti fra Stato, Regioni ed altri Enti territoriali dotati di autonomia, ossia pose in essere un intervento complesso ed articolato, le modifiche introdotte in questa materia dal testo Renzi – Boschi sono minimali, anche se non senza conseguenze.

In altre parole, bisogna avere chiaro che la propaganda secondo cui la riforma Renzi – Boschi correggerebbe gli errori compiuti dal Legislatore costituzionale nel 2001 è del tutto destituita di fondamento. Basta leggere quanti e quali articoli della Costituzione furono modificati, o interamente riscritti, nel 2001, per rendersi conto che tanti, troppi, problemi, non sono stati affrontati e restano sul tappeto.

Gli estensori del manifesto sono onesti: «Per la prima volta, non si assiste ad un aumento dei poteri del sistema regionale e locale, bensì ad una loro razionalizzazione e riconduzione a dinamiche di governo complessive del Paese».

Cambia pure il testo della rubrica del Titolo quinto, che ora è così ridenominata: «Le Regioni, le Città metropolitane e i Comuni» (si veda l’articolo 38 del testo, recante disposizioni di coordinamento, e, precisamente, l’ottavo comma).

Vengono abolite le Province. Innovazione di per sé positiva, ma in parte contraddetta dal fatto che resta il riferimento agli “enti di area vasta”, i quali, dal punto di vista della competenza territoriale, potrebbero essere la stessa cosa delle precedenti Province. Nell’articolo 40 del testo, recante disposizioni finali, si legge al quarto comma: «Per gli enti di area vasta, tenuto conto anche delle aree montane, fatti salvi i profili ordinamentali generali relativi agli enti di area vasta definiti con legge dello Stato, le ulteriori disposizioni in materia sono adottate con legge regionale».

In altro documento che si può leggere collegandosi al sito “BastaunSì”, e che è titolato “Botta e risposta alle critiche”, è scritto che, togliendo dalla Costituzione ogni riferimento alle Province, «si permette, volendo, di abolirle del tutto o di trasformarle a piacimento (del legislatore statale e regionale)». Quest’impostazione lascia troppo spazio all’eventuale volontà conservatrice che potrebbe prevalere nelle singole Regioni: le attuali Province disponevano ciascuna di apparati amministrativi, ossia di personale burocratico, e sarebbe la cosa più semplice lasciarlo dove sta, limitandosi a dire che non lavora più per la provincia, ma per l’ente di area vasta!

Manca nel progetto Renzi – Boschi la volontà di misurarsi seriamente con l’esigenza di ridurre al minimo indispensabile i livelli di governo territoriale, mantenendo soltanto quelli che effettivamente servono, e, nel contempo, di individuare possibili nuovi modelli organizzativi per governare in modo efficiente le comunità territoriali, laddove, ad esempio, i Comuni con ridotte dimensioni demografiche non sono nelle condizioni di assolvere credibilmente i compiti di istituto.

Le innovazioni più importanti del testo Renzi – Boschi riguardano la riscrittura dell’articolo 117 della Costituzione. Il povero articolo è arrivato alla terza stesura: quella del 1948, quella del 2001, adesso quella del 2016. Al secondo comma viene ora incrementato l’elenco delle materie per le quali lo Stato ha legislazione esclusiva. Ad esempio, spetterebbe ora alla legislazione dello Stato approvare «disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare» (si veda la lettera “m”). Il che può essere una misura di razionalizzazione, quindi una buona cosa. Al momento, la tutela della salute e l’alimentazione sono materie di legislazione concorrente. Cosa s’intende con quest’espressione? E’ scritto nella stessa Costituzione (articolo 117 Cost, terzo comma, ultimo periodo, nel testo vigente): «Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».

Sforziamoci di farci comprendere dai profani. Tutta la mirabile riforma che dovrebbe conseguire dalla soppressione della legislazione concorrente si tradurrà in questo: che, per restare all’esempio della tutela della salute, le leggi dello Stato non si limiteranno più a fissare «i princìpi fondamentali», ma dovranno invece determinare «le disposizioni generali e comuni». Non si sa ancora come quest’espressione sarà interpretata, ma si dà per scontato che «le disposizioni generali e comuni» debbano essere qualcosa di più dettagliato ed incisivo, rispetto alla mera enunciazione dei princìpi fondamentali. Basterà questo mutamento lessicale ad eliminare ogni possibile contrasto fra competenze statali e competenze regionali? Ci permettiamo di dubitarne, anche perché, sempre per restare allo stesso esempio, spetterà comunque alle Regioni «la programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali».

Per quanto riguarda la cosiddetta “clausola di supremazia”, consiste nel fatto che, su proposta del Governo, la legge dello Stato possa intervenire in materie di competenza legislativa regionale, quando lo richieda «la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale» (si veda l’articolo 117, comma quarto, Cost., come riformulato). Questa formulazione è molto vaga e si presta potenzialmente ad abusi. Si prevede, dunque, che in questi casi i disegni di legge approvati dalla Camera siano necessariamente sottoposti al Senato, che li esamina nei 10 giorni successivi. La Camera può non conformarsi alle modificazioni eventualmente proposte dal Senato, ma se questo ha deliberato a maggioranza assoluta dei suoi componenti, anche la decisione difforme, definitiva, della Camera dei Deputati dovrà essere adottata a maggioranza assoluta dei propri componenti (si veda l’articolo 70, comma quarto, Cost., come riformulato).

A leggere distrattamente il testo Renzi – Boschi, sembrerebbe che anche l’articolo 119 Cost. sia stato interamente riscritto. Non è così: è stato diligentemente ricopiato il testo del 2001, inserendovi le modifiche introdotte dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, per intenderci, quella che ha introdotto il principio del pareggio del bilancio in Costituzione. La sostanza è già stata decisa dalla predetta legge costituzionale n. 1/2012: tutti gli Enti territoriali (Regioni, Comuni, eccetera) ai quali è riconosciuta autonomia finanziaria di entrata e di spesa, devono esercitarla «nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci»; tutti questi Enti devono concorrere «ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea» (si veda l’articolo 119, commi primo e sesto, quest’ultimo per i limiti all’indebitamento).

9. Del tenere i conti in ordine.

Vorremmo qui fare una digressione. La legge costituzionale numero 1 del 2012 è stata approvata senza il minimo coinvolgimento dell’opinione pubblica. Tra i giuristi ed i cultori del diritto c’è stata la consegna del silenzio; quasi che esprimere critiche equivalesse ad una manifestazione antipatriottica. Gli organi d’informazione hanno dato conto, com’era ovvio, delle varie tappe dell’iter parlamentare, ma senza dare spazio ad analisi approfondite nel merito, anzi presentando quella riforma come una necessità cui non era possibile sottrarsi.

L’accordo fra i Gruppi parlamentari che allora sostenevano il governo presieduto da Mario Monti aveva tra i suoi punti fondamentali che si dovesse necessariamente raggiungere la maggioranza dei due terzi, per impedire l’effettuazione del referendum confermativo. Gli esiti del quale, una volta che i contenuti della riforma fossero conosciuti dal vasto pubblico, non sarebbero stati affatto scontati. I deputati ed i senatori votarono disciplinatamente, consapevoli che in quel caso non ci fosse la possibilità di modificare alcunché del testo concordato.

Noi non pensiamo che quella legge costituzionale ricalchi un modello ideologico neo-liberista; il principio dell’equilibrio di bilancio, che ricomprende in sé le correzioni inerenti all’andamento del ciclo economico, può sposarsi con politiche economiche molto diverse fra loro.

In particolare, a noi non dispiacciono affatto le disposizioni contenute nella legge costituzionale che tendono a responsabilizzare le Regioni e gli Enti locali affinché facciano la loro parte nel rendere sostenibile il debito pubblico. E’ nel nostro interesse nazionale che lo Stato, le Regioni, gli Enti locali, abbiano i conti in ordine. Che non ci s’indebiti per continuare a finanziare privilegi ingiustificati e spesa clientelare. Qui non c’è da lamentarsi di vere, o presunte, imposizioni da parte dell’Unione Europea. E’ demerito nostro se c’è voluta una pressione esterna per indurci (ed ancora molti non sono convinti) a fare quanto avremmo dovuto fare, di nostra iniziativa, da tempo.

L’obiettivo politico di risanare i conti pubblici, tuttavia, deve essere adeguato alle caratteristiche del momento storico in cui viene ad inserirsi. Tutti gli economisti, di qualsiasi indirizzo, non avranno difficoltà a riconoscere che è molto più facile risanare i conti pubblici quando l’economia sia in fase di crescita. Quando il Prodotto interno lordo nazionale aumenti, migliora automaticamente il rapporto fra debito pubblico e PIL, per cui anche se l’ammontare del debito pubblico restasse costante, la sua incidenza percentuale sul PIL sarebbe inferiore.

La politica dell’Unione Europea, finora improntata ad un estremo rigore finanziario, non brilla per intelligenza, né per efficacia. E’ logicamente e politicamente sbagliato, ad esempio, il “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria” (cosiddetto “Fiscal compact“); perché tende ad obiettivi non realistici, impossibili da realizzare. Non a caso finora è rimasto lettera morta. Eppure, quel Trattato è stato ratificato dal Parlamento (nel mese di luglio del 2012), da parlamentari nell’occasione usi ad obbedir tacendo, come i carabinieri.

Ciò che ci dà più fastidio nella nostra attuale classe dirigente, politica e di governo, è il non voler parlare con onestà all’opinione pubblica italiana di questi problemi. Si preferisce sempre l’ipocrisia, il non detto; si dimostra l’incapacità di tenere fede a qualsiasi impegno, perché sempre era stato assunto con riserva mentale.

Parlare con onestà significherebbe ammettere che, con un debito pubblico che oggi è stimato percentualmente superiore al 130 % del Prodotto interno lordo nazionale, il nostro Paese è esposto a rischi seri. Possiamo andare avanti con relativa tranquillità soltanto perché la Banca Centrale Europea ci garantisce, essendo pronta ad acquistare tutti i titoli del nostro debito pubblico ad un tasso di interesse contenuto. Esattamente come la BCE sta facendo nei confronti di tutti gli altri Stati membri che hanno problemi analoghi. Cosa succederebbe se tale garanzia venisse meno, anche per la semplice circostanza che in un prossimo futuro la BCE avesse un Presidente diverso da Mario Draghi, con una differente concezione della politica monetaria e soggettivamente meno amante dell’Italia? Accadrebbe che i titoli del debito pubblico dovrebbero essere acquistati spontaneamente dai mercati finanziari. Tuttavia, in questo caso, al minimo stormir di fronde, potremmo essere travolti dalla speculazione. Visto che il debitore è in difficoltà, quindi ricattabile, i creditori comincerebbero a pretendere tassi di interesse sempre più elevati per acquistare i titoli del nostro debito pubblico. Di conseguenza, bisognerebbe stanziare nel bilancio dello Stato risorse via via crescenti per il servizio del debito, ossia per garantire il pagamento degli intessi e la restituzione delle quote di capitale nelle scadenze previste. Per questa via sarebbero sottratte ingenti risorse ad altri possibili impieghi anche di primaria utilità e la situazione si farebbe presto insostenibile dal punto di vista sociale, prima che economico.

Bisogna uscire da una condizione in cui il debito pubblico supera il 130 % del PIL, condizione che ci rende deboli e fragili al cospetto delle manovre speculative. In un mondo ideale, nelle condizioni descritte, l’Italia, nella sua qualità di Stato membro dell’Unione Europea, dovrebbe assumere seriamente i suoi impegni di risanamento finanziario (oltre ad individuare politiche per la crescita economica). Poi ci dovrebbe essere un confronto leale tra lo Stato, le Regioni e tutti gli altri Enti territoriali, affinché gli impegni assunti a livello europeo dal Paese nel suo insieme, venissero distribuiti, in relazione alla capacità contributiva di ciascuna area territoriale, in modo che tutti se ne facessero responsabilmente carico pro-quota. Servirebbe un impegno in una prospettiva di medio termine. Servirebbe, cioè, un piano di ammortamento del debito almeno ventennale, come previsto dal “Fiscal compact“; tuttavia, con modalità più soft e con obiettivi più realistici. Se dopo vent’anni si riconducesse il debito pubblico non al limite del 60 % del PIL, come velleitariamente pretenderebbe il “Fiscal compact“, ma, ad esempio, ad un livello equivalente all’85 o 90 % del PIL, già si sarebbe raggiunto un risultato straordinario e di molto migliorerebbe la credibilità del Paese nei rapporti con il mondo finanziario globale.

Occorrerebbe che Stato, Regioni ed Enti locali facessero un gioco di squadra, lavorando tutti insieme per i medesimi obiettivi. Senza furbizie, senza cercare di fregare, di volta in volta, i territori che hanno espresso i rappresentanti che, nel dato momento, risultino politicamente più deboli.

Un compito di questo tipo esalterebbe una camera rappresentativa delle Regioni e del sistema delle autonomie locali. Ma chi ha concepito il nuovo Senato, purtroppo, non è all’altezza di queste sfide. Forse non sa nemmeno concepirle.

10. Il riequilibrio dei poteri normativi del Governo.

Nel punto quarto del manifesto per il Sì si sostiene che «i poteri normativi del Governo vengono riequilibrati, con una serie di più stringenti limiti alla decretazione d’urgenza introdotti direttamente nell’articolo 77 della Costituzione».

In effetti, è positivo che in quello che sarebbe il quarto comma (aggiunto) dell’articolo 77 Cost., ad esempio, si faccia divieto al Governo di «reiterare disposizioni adottate con decreti non convertiti in legge». E’ invece strano che, nel medesimo comma, si avverta l’esigenza di esplicitare che il Governo non può «ripristinare l’efficacia di norme di legge o di atti aventi forza di legge che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi per vizi non attinenti al procedimento». Questo divieto dovrebbe essere scontato. Sarebbe impensabile che il Governo riproponesse, tale e quale, una norma subito dopo che la Corte Costituzionale l’abbia dichiarata costituzionalmente illegittima.

Positiva anche la disposizione di quello che diverrebbe il settimo comma (aggiunto) dell’articolo 77 Cost.: «Nel corso dell’esame dei disegni di legge di conversione dei decreti non possono essere approvate disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del decreto».

Sempre nel medesimo luogo del manifesto si chiarisce che, nel contempo, il Governo ha chiesto la garanzia «di avere una risposta parlamentare in tempi certi alle principali iniziative governative». Viene in considerazione la nuova formulazione dell’articolo 72 della Costituzione e, precisamente, del settimo comma. Quando un disegno di legge sia indicato come «essenziale per l’attuazione del programma di governo», la Camera dei deputati è tenuta a deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta del Governo, l’iscrizione con priorità del provvedimento all’ordine del giorno. L’iter deve concludersi, con la pronuncia in via definitiva della Camera, entro settanta giorni dalla deliberazione. In questa ipotesi i tempi per l’eventuale pronuncia da parte del Senato sono ridotti della metà. Sono esclusi dall’applicazione di questa procedura tutti i casi in cui la funzione legislativa deve essere esercitata collettivamente da entrambe le Camere, quindi anche dal Senato, indicati al primo comma dell’articolo 70 Cost, come riformulato.

11. Gli istituti di democrazia diretta.

Al punto quinto del manifesto per il Sì si sostiene che il testo Renzi – Boschi rilancerebbe gli istituti di democrazia diretta. In questa materia, però, l’effetto annuncio precede di gran lunga la realtà.

Si prevedono, infatti, «referendum popolari propositivi e d’indirizzo», istituti al momento non previsti dal nostro ordinamento statuale. Tuttavia, le condizioni di attivazione e gli effetti di tali istituti sono demandati ad una legge costituzionale, la quale, come è noto, non ha una procedura veloce, richiedendosi una doppia lettura da parte di ciascuna Camera. Ciò non basta, perché poi occorrerà un’ulteriore legge ordinaria, approvata da entrambe le Camere, per disciplinare le modalità di attuazione (si veda l’articolo 71 Cost., ultimo comma, nel testo riformulato).

Quanto alle leggi d’iniziativa popolare, le proposte, per essere validamente presentate, dovranno essere sottoscritte da almeno centocinquantamila elettori. In altre parole, viene triplicato il numero di firme attualmente richiesto. La garanzia che tali proposte siano effettivamente discusse, entro tempi certi, viene rimessa ai regolamenti parlamentari. Il che non garantisce alcunché.

Più pregnante la proposta di modifica dell’articolo 75 Cost., che disciplina il Referendum popolare abrogativo. Mentre, normalmente, il Referendum è validamente proposto quando lo richiedano cinquecentomila elettori, o cinque Consigli regionali, s’introduce una nuova ipotesi: che il Referendum sia richiesto da almeno ottocentomila elettori. In questo caso il quorum da raggiungere, affinché la consultazione popolare produca gli effetti giuridici voluti dai promotori, non è più la maggioranza degli aventi diritto al voto (ossia del Corpo elettorale), ma la maggioranza «dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei Deputati» (si veda l’articolo 15 del testo). Ad esempio, nelle elezioni per il rinnovo della Camera del 24 febbraio 2013, i votanti furono poco più di 35 milioni, pari al 75,20 % degli aventi diritto. Per la validità di un Referendum abrogativo bisognerebbe, quindi, superare la metà più uno di tale cifra, sempre che i sottoscrittori siano stati almeno ottocentomila. Si tratta apparentemente di una disposizione di favore per questo istituto di democrazia diretta; a decidere la fortuna di un Referendum, tuttavia, è lo spazio informativo che gli organi d’informazione di massa riservano alle ragioni del Sì ed a quelle del No. Senza parità di trattamento, le possibilità di successo di un Referendum abrogativo sono fortemente compromesse. Tanto più se verte su questioni scomode per il Governo in carica. Il recente referendum sulle trivelle insegni.

12. La soppressione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.

Questo argomento è trattato al punto sesto del manifesto per il Sì. Qui siamo d’accordo. Se fosse stato previsto un disegno di legge costituzionale ad hoc, probabilmente sarebbe stato approvato senza troppi problemi. La soppressione del CNEL si realizza attraverso l’abrogazione dell’articolo 99 Cost.; le risorse umane e strumentali sarebbero destinate alla Corte dei Conti. Si veda l’articolo 40 del testo, recante disposizioni finali, e in particolare il primo comma.

13. Riduzione dei costi della politica.

Al punto settimo del manifesto per il Sì si pone grande enfasi sul fatto che la legge dello Stato, la quale già fissa la durata degli organi elettivi delle Regioni, dovrà stabilire pure gli emolumenti dei consiglieri regionali, «nel limite dell’importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di regione». Si veda la proposta di modifica dell’articolo 122 Cost.

L’innovazione per cui più si mena vanto, presentandola come straordinaria conquista, è: «220 parlamentari in meno».

Per la verità i duecentoventi sacrificati sarebbero tutti senatori, laddove nel titolo del progetto di legge costituzionale che troveremo nella scheda di votazione per il Referendum, è scritto: «riduzione del numero dei parlamentari».

Per quale motivo il numero dei senatori è stato chiaramente sottodimensionato (ne occorrerebbero almeno 180, senza tenere conto dei senatori a vita e di nomina presidenziale), mentre si è lasciato immutato il numero dei deputati della Camera, i quali sono ben 630?

E’ opportuno ricordare che tutte le precedenti proposte di riforma costituzionale messe a confronto nel dossier del Servizio Studi del Senato, numero 14 del maggio 2013, in precedenza richiamato, riducevano in modo rilevante il numero dei deputati.

Vediamo le quantificazioni:

a) testo della Commissione bicamerale D’Alema nella XIII Legislatura: il numero dei deputati non può essere superiore a cinquecento;

b) progetto di legge costituzionale sottoposto a Referendum popolare, con esito negativo, il 25-26 giugno 2006, nella XIV Legislatura: la Camera è composta da 518 deputati elettivi, diciotto dei quali eletti nella circoscrizione Estero;

c) cosiddetta “bozza Violante” nella XV Legislatura: il numero dei deputati è di cinquecento, oltre a dodici eletti nella circoscrizione Estero;

d) disegno di legge costituzionale n. 5386 (Atti Camera) approvato, in prima lettura, dall’Assemblea del Senato il 25 luglio 2012 nella XVI Legislatura: il numero dei deputati è di 508, otto dei quali eletti nella circoscrizione Estero.

Il progetto Renzi -Boschi avrebbe potuto prevedere risparmi ben più significativi nei costi della politica se avesse seguìto le indicazioni di tutti (tutti, concordemente) i precedenti progetti di riforma costituzionale, i quali riducevano sensibilmente il numero dei componenti la Camera dei deputati.

Perché non si è voluta seguire la via maestra e si è fatto un vero pasticcio nel disciplinare la composizione del Senato?

Il reale motivo è noto a tutti. Perché la riforma della Costituzione è stata avviata contemporaneamente a quella della legge elettorale ed il Governo Renzi non voleva modifiche all’articolo 56 della Costituzione, relativo alla composizione della Camera dei deputati, perché qualunque ipotesi di modifica avrebbe rimesso in discussione l’impianto della legge elettorale, che lui aveva già concordato in sede di trattativa politica.

Un motivo politico contingente, dunque; che nulla ha a che vedere con la razionalità, o con la ricerca delle migliori soluzioni possibili per aggiornare la Costituzione.

14. Forma di governo.

Nella parte conclusiva del manifesto per il Sì si afferma che nel progetto «non ci sono scelte sbagliate o oggettivamente divisive (per esempio in materia di Forma di governo: l’Italia rimane una Repubblica parlamentare!».

La Forma di governo resta apparentemente immodificata nella Costituzione, ma che dire del modo in cui è stata scritta la legge elettorale? Facciamo riferimento proprio alla legge 6 maggio 2015, n. 52 (cosiddetto Italicum), per l’approvazione della quale il Governo ha posto ripetutamente la questione di fiducia.

Nell’articolo 14-bis del DPR n. 361 del 1957, come modificato dall’ottavo comma dell’articolo 2 della legge n. 52 del 2015, si legge: «I partiti o i gruppi politici organizzati che si candidano a governare depositano il programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come Capo della forza politica».

Potrebbe il Presidente della Repubblica conferire l’incarico di formare il Governo a persona diversa da quella indicata come Capo della forza politica che ha espresso la lista più votata? Tanto più, nel caso di ballottaggio, potrebbe il Presidente della Repubblica conferire l’incarico di formare il Governo a persona diversa da quella indicata come Capo dalla lista che prevale al ballottaggio?

Qui si è in presenza di una legge elettorale che, di fatto, modifica la Costituzione, senza dirlo. Quindi, in assenza dei contrappesi istituzionali che si dovrebbero necessariamente introdurre se intervenisse una modifica espressa della Forma di governo in Costituzione, ad esempio passando ad una Forma di governo presidenziale, come negli Stati Uniti, o semipresidenziale, come in Francia.

Non è la prima volta che succede; né è successo solo con le leggi elettorali. Pensiamo, ad esempio, alla legge cosiddetta Bassanini uno, la legge 15 marzo 1997, n. 59, che avrebbe dovuto realizzare mirabilie nelle pubbliche amministrazioni. Quella legge (di delegazione legislativa al Governo) anticipò i contenuti della legge costituzionale n. 3 del 2001 di revisione del Titolo quinto della parte seconda della Costituzione. Tanto che poi si disse che la riforma costituzionale serviva per dare «copertura costituzionale» ex post a molti provvedimenti adottati ai sensi della legge Bassanini, i quali, altrimenti, correvano tutti il concreto rischio di essere dichiarati costituzionalmente illegittimi.

15. Si raccoglie ciò che si semina.

Il Ministro Maria Elena Boschi ha dichiarato che, se la proposta di riforma che porta anche il suo nome non venisse approvata nella consultazione referendaria, sarebbe una mancanza di rispetto nei confronti del Parlamento. Il quale ha tanto lavorato, impegnandosi in ben sei letture del testo.

La verità è che mai si era caduti tanto in basso, in tema di revisione della Costituzione. Il giovane e nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri aveva il problema di non avere pieno controllo parlamentare del suo stesso partito, il PD, dal momento che i parlamentari erano stati selezionati in una diversa fase politica dal precedente Segretario nazionale, Bersani. Poiché si sa che le riforme costituzionali dovrebbero essere approvate con la maggioranza parlamentare più vasta possibile, il giovane Presidente Renzi avviò una trattativa con le opposizioni. Non, però, con tutte le opposizioni; ma soltanto con Forza Italia. Per essere più esatti, direttamente con il leader di quest’ultima. Così un numero ristrettissimo di persone si incontrarono più volte, fino a mettere a punto sia il testo della riforma elettorale, sia quello di riforma della Costituzione. La seconda, in realtà, ritenuta molto meno importante della prima. Il tutto non avvenne nella massima trasparenza; ma, al contrario, nella massima opacità. Così il giovane Presidente poté dire che c’era un accordo complessivo, ma che non si poteva metterne in discussione nemmeno una virgola, perché altrimenti l’altro interlocutore, Berlusconi, avrebbe ritirato il suo consenso. Cosi quanto deciso, non si sa esattamente da chi, divenne ciò che il Parlamento aveva il dovere di votare disciplinatamente. Non servivano le competenti Commissioni legislative, non erano richiesti approfondimenti. Eventuali modifiche, che pure via via si resero necessarie, non potevano essere liberamente proposte, ma dovevano essere preventivamente approvate dal ristretto gruppo di comando. I dissidenti più irriducibili furono messi nelle condizioni di dover lasciare il Partito democratico; per di più con l’accusa di essere dei conservatori, che non sapevano stare al passo con l’innovazione istituzionale.

L’accordo blindato — per un vero paradosso — fu considerato ancora valido e vincolante anche dopo che alla fine del mese di gennaio del 2015 saltò la convergenza con Berlusconi, ossia il cosiddetto patto del Nazareno.

E’ stato triste, il 13 febbraio 2015, assistere alla Conferenza-stampa delle opposizioni parlamentari, tenuta congiuntamente dai deputati Renato Brunetta per il Gruppo di Forza Italia, Arturo Scotto per il Gruppo di Sinistra, Ecologia e Libertà, Massimiliano Fedriga per il Gruppo della Lega Nord, Fabio Rampelli per il Gruppo di Fratelli d’Italia – Alleanza Nazionale, Barbara Saltamartini del Gruppo Misto. Immediatamente dopo, il Gruppo del Movimento Cinque Stelle avrebbe tenuto la propria Conferenza-stampa. Separata, ma volta a comunicare sostanzialmente la medesima cosa: tutte le opposizioni parlamentari avevano deciso di abbandonare l’Aula della Camera dei deputati, in segno di protesta rispetto al modo in cui si stavano svolgendo i lavori parlamentari nella discussione del disegno di legge costituzionale.

E’ stato triste che nell’ultima lettura alla Camera dei deputati, il 12 aprile 2016, siano rimasti in Aula soltanto i deputati favorevoli alla riforma, mentre tutti i banchi delle opposizioni erano vuoti.

Questa riforma potrebbe rivelarsi l’ennesima occasione sprecata, qualora non prevalesse nel Referendum. Vero. Ma chi l’ha sprecata? Chi ha giocato in modo tanto discutibile le proprie carte?

16. Che valore attribuiamo alla Costituzione.

Noi non abbiamo alcun partito preso da difendere: amiamo l’Italia, la nostra Patria, e vorremmo il meglio per lei; quindi, per tutti gli Italiani, presenti e futuri. Crediamo nella concezione dello Stato di Diritto che è l’unico modello di organizzazione statuale, storicamente sperimentato, che pone al suo centro l’esigenza di rispettare la dignità e le libertà fondamentali di ogni singola persona. Nei Paesi anglo-sassoni si designa lo stesso concetto con l’espressione “Rule of Law“. Tutti gli altri modelli statuali sperimentati nella Storia, come lo Stato assoluto, quello teocratico, quello totalitario, comprimono e mortificano la dimensione individuale, non riconoscendo al singolo altro ruolo che quello di strumento per la realizzazione dei fini collettivi dello Stato.

Le disposizioni della Costituzione sono a fondamento dello Stato di Diritto. E’ sulla base delle disposizioni costituzionali che è possibile giudicare la legittimità (ragionevolezza, eccetera) delle norme contenute nelle leggi approvate nel procedere del tempo dalle sempre mutevoli maggioranze parlamentari. Questo giudizio, nel nostro ordinamento, spetta ad un apposito organo, la Corte Costituzionale, che è appunto il giudice delle leggi. La Corte Costituzionale deve essere un organo autorevole per la qualità dei suoi membri, e per la sua capacità di trovare soluzioni sostanzialmente giuste e formalmente equilibrate, in uno spirito di reale indipendenza rispetto a tutti gli altri poteri dello Stato (Governo, Parlamento, Ordine giudiziario).

La Costituzione, quindi, è molto importante. Va rispettata. Può, certamente essere aggiornata, per rispondere ad esigenze nuove, prima non avvertite. La responsabilità di modificarla, tuttavia, non è cosa da poco. Non soltanto per le particolari procedure che la Costituzione medesima richiede per il procedimento di revisione costituzionale. Procedure che, nel nostro caso, si concluderanno con il Referendum popolare confermativo, in cui l’ultima parola sarà quella del Corpo elettorale. Ma torniamo alla responsabilità dei revisori costituzionali. Fermo restando che non tutti gli effetti delle nostre azioni sono prevedibili, occorrerebbe in chi avanza la proposta di riforma la chiara coscienza di avere individuato soluzioni tecnicamente valide e realisticamente applicabili, tali da migliorare effettivamente il funzionamento delle Istituzioni. E’ proprio questo requisito che non vediamo nella proposta di cui ora si discute. Per questo motivo, in coscienza, ci siamo decisamente orientati per il No al Referendum.

Cambiare, tanto per il piacere di cambiare, in una materia delicata qual è quella costituzionale sarebbe semplicemente demenziale. Quando i riformatori appaiono poco convincenti, approssimativi e pasticcioni, c’è il rischio che dalle loro decisioni derivino serissimi danni alle Istituzioni, di cui poi tutti i cittadini subiranno le conseguenze negative.

La nostra posizione non è quella di chi vuole difendere l’esistente. Anche noi vorremmo sostanziali cambiamenti in più punti. Ma non ci convincono le soluzioni individuate dai decisori politici in questa proposta di riforma. Ci opponiamo perché non vogliamo Istituzioni ancora più scassate e scombinate di quelle che operano attualmente; così ridotte non per i difetti intrinseci della Costituzione repubblicana entrata in vigore nel 1948, ma per l’insipienza ed il malgoverno dimostrati da classi dirigenti (non ci riferiamo esclusivamente ai politici) progressivamente sempre più scadenti. Gli avversari ci chiamano conservatori, ma la nostra posizione è quella di un genuino patriottismo costituzionale.

Palermo, 26 settembre 2016

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