«QUALCHE SOMMESSO SUGGERIMENTO IN MATERIA DI RIFORME DELLA GIUSTIZIA ITALIANA»

I-“Legum servi sumus ut liberi esse possimus”(Cicerone “De Leg.”) = Siamo tutti servi delle leggi per poter essere liberi – ovvero per vivere in un sistema democratico).

“Summum jus summa (saepe) injuria” (= L’eccesso di diritto si traduce (spesso), in un eccesso di non diritto – Cicerone, De off. 1,10).

“Bonus judex damnat improbanda non odit” (= Il giudice onesto condanna le cose riprovevoli non odia – Seneca, De ira 1,16,7).

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In queste tre frasi si condensano, a nostro avviso, i pilastri di un’efficiente amministrazione della giustizia.

Occorre, infatti, che le leggi siano idonee al buon funzionamento di una collettività sotto il profilo economico, sociale e dell’ordine pubblico in un determinato periodo storico ed al libero esercizio dei diritti degli individui.

Condizioni perché questi obiettivi vengano raggiunti sono:

–       la formulazione chiara delle leggi;

–       l’esercizio dell’attività giurisdizionale in tempi ragionevolmente rapidi;

–       magistrati tecnicamente preparati e soprattutto che siano ed appaiano al corpo sociale come equanimi ovvero non mossi da spirito di parte.

II-Crediamo sia palese a tutti che queste tre condizioni non vengono soddisfatte in Italia.

La produzione legislativa è  ancora numericamente abnorme e  le norme sono sovente  formulate in maniera poco chiara  se non contraddittoria le une con le altre (con grande soddisfazione delle migliaia di avvocati che solo nell’area romana sono più numerosi di quelli che operano nell’intera Francia).

Da qui anche il mancato soddisfacimento della seconda condizione (tempi ragionevolmente rapidi dell’attività giurisdizionale). Basti considerare che una vertenza in sede civile dura ,mediamente, nella migliore delle ipotesi, dal giudizio di 1° grado a quello della Corte di Cassazione un decennio.

Quanto alla preparazione tecnica ed all’imparzialità dei giudici e, soprattutto, dei Pubblici Ministeri non poche riserve sono state formulate e – crediamo – non senza ragione.

Da quanto sommariamente indicato risulta evidente che il sistema non funziona.

I danni di questo incidono sul corretto svolgimento delle attività nella nostra società anche sotto il profilo economico. Si calcola, infatti, che per le lentezze della giustizia(circa 5,5 milioni sono ancora  le cause  inevase) gli operatori economici e finanziari italiani subiscano annualmente perdite enormi (secondo la Banca d’Italia pari all’1% del PIL) senza contare che, per gli stessi motivi, quelli esteri sono riluttanti ad investire nel nostro paese.Di fronte a questo stato di cose quali suggerimenti osiamo formulare al legislatore ed al responsabile del Ministero della Giustizia?

III- In primo luogo occorrerebbe seguire l’esempio dell’Imperatore Giustiniano (482-565 d.C.) il quale, accortosi della foresta di leggi in materia civile venutasi a creare nel corso dei secoli nei suoi vasti domini e del loro disordine, nel 528 d.C. decise di riordinarle incaricando un gruppo di giureconsulti guidato da Triboniano.

Nel 533 d.C. cioè dopo appena sei anni il lavoro di sistemazione dell’enorme produzione normativa romana venne mirabilmente portato a termine e fu promulgato il “Corpus juris civilis”, detto anche “Pandette” o “Digesto”, formato da 50 libri.

I principi contenuti in questo “corpus” costituiscono la base di tutti i sistemi giuridici detti appunto di diritto romano.

In pratica quelli adottati dalla maggioranza dei paesi se si eccettuano quelli dove vige la “Common Law” che si basa sui precedenti come, peraltro, avveniva nella prima fase del diritto romano, e che ha nelle formule spesso attinto al diritto civile romano.

Il lavoro di riordino e di potatura della legislazione in vigore è un’impresa ardua ma anche, grazie agli strumenti informatici, non impossibile “purché” lo si voglia.

Tale volontà sembra esserci presso il Governo ed il Parlamento ma occorre accelerare i tempi.

Con l’art. 14, comma 19 della legge 28 – novembre 2005 n. 246 venne,infatti, istituita la “Commissione Parlamentare per la semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”, a seguito della novella introdotta dall’art. 4, comma 1 della legge 18 giugno 2009 n. 69, ha assunto dal 4 luglio 2009 la denominazione di “Commissione parlamentare per la semplificazione”.

Tale Commissione è composta da 20 senatori e 20 deputati nominati rispettivamente dal Presidente del Senato e da quello della Camera nel rispetto della proporzione esistente tra i gruppi parlamentari.

Ad essa sono stati attribuiti vari poteri di cui i principali sono:

–       esprimere pareri sugli schemi di decreti legislativi delegati che individuano le disposizioni legislative statali anteriori al 1970 delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore, sugli schemi di decreti legislativi delegati di semplificazione, riordino o riassetto di cinque materie individuate dalla stessa legge, su quelli di abrogazione espressa di disposizioni legislative statali oggetto di abrogazione tacita o implicita o che abbiano esaurito la loro funzione anche se successive al 1° gennaio 1970 nonché sugli schemi di decreto integrativi o correttivi;

–       verificare periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata delle norme previste dalla citata legge riferendone ogni sei mesi alle Camere.

E’ una funzione importante  ma ci sembra  di seconda battuta.

Piu’  incisivo e propulsivo é il ruolo del Governo ed in particolare  quello  del Ministero  per la Semplificazione  (attualmente guidato dall’on.le Calderoli ) e del Ministero della Giustizia (retto  fino a poco tempo fa dall’on.le Alfano ed ora dall’on.le Nitto Palma ).

Non poco questi Ministeri  hanno fatto   per riordinare la “selva “ normativa italiana.

In breve ricordiamo che in virtu’   della c.d. legge taglia leggi (legge n°246/2005) e del decreto-legge  25-6-2008 n.200 convertito nella legge n°9/2009 si è  proceduto alla  ricognizione  dei vari provvedimenti (leggi,Regi Decreti,decreti-legge ,decreti del Presidente della Repubblica  etc.) emanati prima del 1970 ed ancora in vigore  (circa 50.000)ed all’eliminazione di quelli superati  riducendone in tal modo il numero a 10.000 circa.

Secondo il Ministro Calderoni  questo sfoltimento   comporterebbe un risparmio  complessivo dei costi per la Pubblica Amministrazione  ed i privati di ben 23 miliardi di Euro.

Il lavoro ,però, è ancora non ultimato perché vi sono  gli atti legislativi delle Regioni e le norme applicative delle Direttive comunitarie.

Oltre a  questa meritoria opera di sfoltimento  il Governo  ha adottato in questo campo altri provvedimenti di rilievo.   Con il decreto legislativo   6-9-2011 n°159 è stato ,infatti,adottato il c.d. Codice anti mafia (il codice delle leggi  per combattere la mafia , le misure di prevenzione  e la documentazione anti mafia ).

Con il decreto legislativo  1° settembre 2011  n° 150  sono  state introdotte le disposizioni  complementari  al Codice di Procedura Civile in materia  di riduzione e semplificazione dei  procedimenti di cognizione  che entreranno in vigore il 6 ottobre del corrente anno.

Sempre ai fini della riduzione del contenzioso in sede civile  è stata resa obbligatoria la mediazione.

Ci sembra ,perciò, che attualmente il Governo  non stia con le mani in mano in questa materia.

Molto però resta da fare  ed occorrerebbe farlo presto. A tal fine si potrebbe,forse, pensare ,similmente a quel che fece Giustiniano, di  delegare ad un ristretto gruppo di giuristi e parlamentari il compito di tale essenziale riordino e prevedere che i risultati dell’attività dello stesso vengano approvati solo successivamente dalla citata Commissione fissando a tal fine un termine.

III-La seconda condizione per rendere efficace l’esercizio dell’attività giurisdizionale (un corpo di magistrati tecnicamente preparati e che siano ed appaiano “veramente “al di sopra delle parti) potrebbe essere soddisfatta ripristinando alcune regole che erano in vigore fino agli anni ’60, introducendone  poche altre e soprattutto vegliando a che siano rigorosamente rispettate.

Si tratterebbe di reintrodurre in materia di avanzamenti in carriera dei magistrati la regola che dopo l’esame di concorso e quello di uditorato (o periodo di prova) ogni promozione ad un grado superiore (ad es. consigliere di Corte d’Appello o di Corte di Cassazione) avvenga in seguito ad un concorso su base nazionale e non, come è attualmente previsto, in base all’anzianità.

Materia di scrutinio in tali concorsi dovrebbero essere le sentenze redatte dai candidati in un arco di tempo tirato a sorte eguale per tutti (ad es. 1° semestre del 2010) ed eventuali altri titoli esibiti dai candidati (ad es. sentenze giudicate particolarmente valide, pubblicazioni etc.).

Le Commissioni giudicanti dovrebbero essere composte da Magistrati di vertice e da professori universitari di diritto, tutti tirati a sorte.

Gli stessi non dovrebbero poter tornare a far parte di una Commissione di Concorso prima che sia trascorso un triennio e in totale non più di due volte.

Così facendo non sarebbe assicurato, come avviene ora, l’“excursus” automatico di carriera ed il percepimento dei relativi emolumenti.

Con tale meccanismo l’equanimità nei giudizi di promozione dovrebbe essere conseguita.

I Magistrati sarebbero perciò stimolati a dare sempre il meglio di sé.

Inoltre dovrebbe essere loro vietato di esercitare le funzioni nelle regioni d’origine per scongiurare possibili condizionamenti ambientali e ,per evitare “attrazioni”, di presentarsi quali candidati ad elezioni locali o nazionali nelle stesse regioni dove hanno esercitato negli ultimi anni (tre anni?) e questo anche  qualora il  magistrato, prima di candidarsi,   rassegni le dimissioni dalla Magistratura .

Dovrebbe essere anche proibito, dopo aver terminato il mandato elettorale, di tornare ad esercitare le funzioni giudicanti od inquisitorie nella regione dove si è stati eletti.

Naturalmente queste proposte sono suscettibili di miglioramenti ma quel ci sembra importante è che venga creato un meccanismo che ostacoli, nei limiti del possibile, l’instaurarsi (o il sospetto che possano instaurarsi)di  collegamenti illeciti tra magistrati e forze politiche ed economiche ostativi all’indispensabile posizione “super partes” che è propria della funzione del magistrato.

Questi non solo deve “essere” ma anche ,come si è accennato, “deve apparire” agli occhi della popolazione non sospettabile di faziosità, difetto questo  che, in genere, è quasi connaturato  con  la militanza politica.

“Last but not least” si dovrebbe procedere, come da più parti si suggerisce, ad una razionalizzazione della rete di Tribunali e di Corti d’Appello onde  por fine alle attuali inefficienze e sprechi di risorse.

Come ha ricordato a questo proposito di recente  il Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura (v. “Il Corriere della Sera” del 18.08.2011) in Sicilia ci sono, ad es., ben quattro Corti d’Appello, in Piemonte diciassette Tribunali in otto provincie e gli esempi potrebbero continuare.

Il Governo e gli avvocati si sono, per contro, “appassionati” al problema della separazione delle carriere (tra giudici e Pubblici Ministeri).Sembra che se non lo si risolve la giustizia non possa funzionare.

Riteniamo, invece, che per un magistrato l’esperienza nelle une e nelle altre  funzioni possa costituire solo un arricchimento professionale mentre svolgere il ruolo di P.M., per tutta la carriera, possa portare ad acquisire una “forma mentis” distorta.

Vi è cioè il rischio che, come ammonivano i Romani, la funzione porti in un certo senso ad assumere atteggiamenti persecutori deprecabili  (“Bonus judex damnat improbanda non odit”) o mirino, con indagini eclatanti, a crearsi le basi per carriere politiche.

Sarebbe perciò utile mantenere l’unicità delle carriere ma prevedere che le funzioni inquisitorie siano esercitate per periodi limitati dopo di che il magistrato dovrebbe essere reintegrato nel ruolo giudicante.

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Ci sembra ovvio  rilevare  ,conclusivamente, che  l’efficienza della Giustizia  costituisce uno dei  pilastri per il  rilancio del sistema Italia  in tutti i campi perché , come dicono i Francesi ,“tout se tient”. Occorre perciò agire bene ed in fretta signori del Governo e del Parlamento !

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