Nota sul referendum sull’acqua

1. – Il referendum chiede l’abrogazione dell’intero art. 23bis del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 e successive integrazioni e modificazioni.

Il testo della norma è rubricato “servizi pubblici locali di rilevanza economica”. Quindi l’ambito di applicazione è generale, salve le espresse esclusioni in materia di distribuzione del gas, dell’energia elettrica, delle farmacie comunali (per le quali si richiama la disciplina normativa speciale e tipica).

Quindi, non si tratta della sola gestione della risorsa idrica, ma la norma vuole dare applicazione ai principi comunitari in materia di apertura alla concorrenza.

Sul punto merita di essere ricordato come con nota C(2002) 2329 in data 26 giugno 2002, la Commissione UE aveva chiesto allo Stato italiano di fornire chiarimenti in merito ad alcune disposizioni dell’allora vigente art. 34 della legge n. 448/2001, ed in particolare quelle nelle quali si continuava a prevedere la possibilità di affidamenti diretti senza espletamento delle procedure di gara.

Il tema oggetto del referendum, quindi, è molto più ampio e riguarda in realtà l’intera materia del c.d. in house providing, ovvero la possibilità che gli enti provvedano ad affidare la gestione di servizi pubblici a soggetti interni ed a partecipazione pubblica non aprendo alla concorrenza ed al mercato (comunitario) la gestione degli stessi servizi.

L’art. 23 bis, quindi, stabilisce la regola – di derivazione comunitaria – in virtù della quale la gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria: a) a favore di imprenditori o società individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica; b) a società a partecipazione mista pubblica e privata, sempre tramite individuazione a mezzo procedura ad evidenza pubblica. La stessa norma, però, prevede una deroga, al comma III, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficacie ed utile ricorso al mercato. In tali casi l’affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipate dall’ente locale, che abbia le caratteristiche richieste sempre dalla disciplina comunitaria per lo svolgimento in house del servizio.

Nei casi di deroga l’ente affidante è onerato a richiedere un parere all’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato (si tratta di un parere obbligatorio e non vincolante, con tanto di silenzio assenso) ed a dare pubblicità alla scelta, motivandola sulla scorta di una compiuta analisi del mercato (e qui potranno ben valere le argomentazioni spesso svolte in favore della gestione diretta della rete idrica: monopolio naturale, non duplicabilità della rete, non possibilità tecnica dell’apertura della rete a diversi soggetti fornitori in concorrenza, come avviene oggi per il gas o l’energia elettrica, cfr. F. Fotino, The Privatisation of Water Utilities in Italy and the Associated Debate, in European Public Private Partnership Law Review, Issue n. 2 (2010)).

Su questo punto un utile chiarimento, limitato ai nostri effetti al problema della gestione del servizio idrico, deriva dal regolamento attuativo dell’art. 23bis oggetto del referendum. Il regolamento attuativo ribadisce il principio secondo il quale la proprietà delle risorse idriche è pubblica, nonché l’esclusiva spettanza del governo delle risorse alle istituzioni pubbliche. Inoltre, sempre alla luce del regolamento, in applicazione della deroga alla gara ad evidenza pubblica, e quindi nel caso in cui si voglia procedere all’affidamento in house, l’ente affidante è autorizzato a rappresentare, nella richiesta di parere all’Autorità Garante per la Concorrenza, specifiche condizioni di efficienza che rendono la gestione in house non distorsiva della concorrenza, ossia comparativamente non svantaggiosa per i cittadini rispetto ad una modalità alternativa di gestione dei servizi pubblici locali.

Da un punto di vista comunitario, è bene chiarirlo, non esiste una specifica normativa di riferimento per il servizio idrico. Ciò che a livello comunitario è ritenuto essenziale è che gli appalti avvengano mediante gare ad evidenza pubblica in modo da favorire la concorrenza tra operatori alternative interessati. Anche la richiesta di parere citata all’inizio era relativa alla esclusione, in caso di appalto, della gara ad evidenza pubblica, secondo il consolidato orientamento comunitario.

2. – Il referendum chiede l’abrogazione del comma 1 dell’art. 154 (Tariffa del servizio idrico integrato) del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006 (Norme in materia ambientale) limitatamente alla parte in cui si prescrive “l’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”.

Ora, molta parte della discussione si è incentrata sulla rendita del 7% per l’investimento di capitale.

Su questo punto è opportuno chiarire che: a) o l’acqua è una risorsa illimitata oppure b) è una risorsa scarsa e quindi sottoposta ai principi della scienza economica. Ciò precisato è utile alla discussione ricordare come per la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato (SII) sia applicabile il decreto ministeriale del Ministero dei Lavori Pubblici del 1 agosto 1996 (Metodo Normalizzato per definire le componenti di costo e determinare la tariffa di riferimento, c.d. Metodo) emanato in applicazione della c.d. legge Galli (legge n. 36 del 1994). Secondo tali criteri di calcolo (che prescindono dalla natura privata o pubblica del gestore e che sono stati applicati negli ultimi quindici anni), i costi che le Autorità di Ambito (AATO) devono inserire nel calcolo della tariffa reale media e che devono essere coperti dai ricavi del Servizio Idrico Integrato, sono: i costi operativi, gli ammortamenti e le remunerazioni del capitale investito. A questi si aggiungono i costi relativi alla definizione del canone, che il gestore introita dalla tariffa e che trasferisce all’AATO o ai Comuni. Rispetto a tali componenti, la tariffa può variare di anno in anno sulla base del tasso d’inflazione programmato per l’anno e sulla scorta di un fattore che rappresenta il limite di prezzo che può consentire alle tariffe di crescere o diminuire in base agli obiettivi del regolatore (evidentemente pubblico) (cfr. L. Danesi, Note Tecniche sulla regolazione, numero 2/2008).

Così già il decreto ministeriale consentiva di definire i costi riconosciuti in tariffa relativamente agli ammortamenti ed alla remunerazione del capitale investito, sulla scorta dell’ammontare della spesa per investimenti.

Tale effetto, però, non è conseguenza della prescrizione normativa oggetto del referendum ma era già regola del nostro ordinamento in virtù della disciplina previgente e delle regole di applicazione di fonte ministeriale.

Quindi, la semplice abrogazione proposta nulla modifica sul punto e dimentica di prendere in considerazione il ruolo che il decisore pubblico mantiene nella determinazione del costo del servizio, ovvero della tariffa, data la struttura del mercato e la previsione di una regolazione pubblica (determinata a livello di enti territoriali, giusta la struttura definita dal nuovo titolo V della Costituzione)

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