Tutti i limiti della tutela paesistica

Insieme alla disciplina dell’alienazione dei beni culturali di proprietà pubblica (argomento del quale ci siamo occupati in un precedente contributo) l’altro aspetto del nuovo Codice dei beni culturali che ha suscitato universali critiche riguarda le innovazioni introdotte in tema di tutela paesistico ambientale.

Anche in questo caso, per verificare la fondatezza delle critiche, occorre vederci chiaro ed in particolare risulta necessario richiamare brevemente il regime normativo previgente al Codice.

La tradizione del sistema normativo italiano in materia di beni culturali ed ambientali comporta l’adozione di un doppio binario, ovvero presuppone l’esistenza di fonti legislative e procedure distinte a seconda ci si occupi di beni culturali o di beni paesaggistico-ambientali. Tale impostazione dogmatica trova fondamento nell’ultrasecolare dibattito culturale che ha definito la differenziazione fra bene culturale (testimonianza materiale opera dell’uomo) e bene paesaggistico (opera della natura o combinazione fra natura e opera dell’uomo). Quest’ultimo aspetto (la natura, sostanziata dal lavoro creativo dell’uomo, da leggersi con i parametri dell’arte figurativa) informa la legge 1497 del 1939, promulgata in parallelismo alla 1089 dello stesso anno, riferita alle cose di interesse storico-artistico (ora beni culturali), prevedendo specifiche definizioni di bellezze naturali (singole o d’assieme) con relativi procedimenti di individuazione e criteri di gestione (regime delle autorizzazioni a modificare l’esteriore aspetto e lo stato dei luoghi).

In estrema sintesi, mentre per i beni culturali è previsto un sistema di tutela e vigilanza indirizzato a precludere qualunque modificazione dannosa, tale da compromettere l’identità e la consistenza fisica della cosa, rendendola incapace di trasmettere i valori culturali oggettivati nel supporto materiale, per i beni ambientali (che possono essere territori di vasta estensione) il sistema presuppone una visione maggiormente dinamica, che prevede un controllo delle trasformazioni (e quindi non un congelamento dello stato di fatto) tale da indirizzarle armonicamente in modo compatibile con la conservazione delle caratteristiche di pregio ambientale rilevate nella zona protetta.

Momento di sintesi di questo duplice sistema risiedeva nel fatto che l’autorità tutoria era unica, sia nel caso della tutela monumentale che di quella paesistica, ovvero le Soprintendenze, all’epoca dipendenti dal Ministero della Pubblica Istruzione.

Tale sistema si rompe negli anni ’70 con l’istituzione delle Regioni ed in particolare, con il DPR 616 del 1977, fra le varie competenze delegate dallo Stato alle Regioni compare anche la tutela paesaggistica. Da quel momento le autorizzazioni alla modifica dello stato dei luoghi delle aree soggette a tutela paesistica passano alle Regioni ed alle loro strutture tecniche. Vi è da dire che le Regioni hanno successivamente e progressivamente subdelegato tale competenza ai Comuni.

Questo assetto risulta parzialmente modificato nel 1985, con la famosa legge 431, più nota cone “legge Galasso” che introduce tre sostanziali novità: a) l’individuazione di categorie di ”beni” quali ghiacciai, aree archeologiche, boschi, fasce di rispetto da fiumi, laghi, dal mare, ecc. che risultano, per effetto della sola legge, automaticamente tutelate, non necessitando di un provvedimento amministrativo di dichiarazione; b) l’obbligo da parte delle Regioni, di redigere il piano paesistico; c) l’introduzione dell’istituto dell’annullamento dell’autorizzazione regionale (o comunale) in virtù del quale le Regioni (oppure i Comuni subdelegati) devono trasmettere alle Soprintendenze le autorizzazioni paesistiche rilasciate, corredate dai progetti, le quali possono, entro sessanta giorni, annullarle per motivi di legittimità e non di merito.

A pochi anni di distanza dalla delega regionale, lo Stato interviene imponendo l’estensione del territorio protetto per categorie morfologiche, l’obbligatorietà della redazione dei piani paesistici (intesi come strumento di indirizzo delle trasformazioni compatibili con i valori ambientali protetti), il potere di controllo ministeriale sulle autorizzazioni rilasciate dagli Enti delegati o subdelegati. Verrebbe fatto di pensare che tale “centralismo di ritorno” denunci l’insoddisfacente esito della gestione della tutela paesistica affidata agli Enti locali.

Questo sistema è stato confermato dal Testo Unico del 1999, limitandosi a collazionare la normativa vigente (legge 1497/39 e legge “Galasso”).

Con il nuovo Codice, invece, sono previste rilevanti novità. Ma deve essere subito precisato che tali novità presuppongono una serie di adempimenti e di adeguamenti assai complessi (è previsto un lasso di tempo di alcuni anni perché il nuovo sistema entri a regime). Sino ad allora, prosegue il sistema attuale. Pertanto, a norma dell’art. 159 del Codice gli Enti locali continueranno ad inviare le autorizzazioni paesistiche e le Soprintendenze eserciteranno il potere di controllo mediante l’annullamento sino a quando non saranno effettuati tutti i passaggi previsti dagli artt. 143, 145 e 156 del Codice stesso. Da ciò si evince che non sussiste alcuna immediata sterilizzazione del potere di controllo da parte dello Stato sull’operato degli Enti locali, come qualcuno ha paventato al momento dell’approvazione del Codice. E’ vero che in prospettiva il Codice prevede l’abolizione del controllo di legittimità “a valle” delle autorizzazioni paesistiche da parte delle Soprintendenze, ma tale previsione risulta controbilanciata da una serie di procedure “a monte” che dovrebbero, alquanto ottimisticamente, impedire a priori il rilascio di autorizzazioni per interventi incompatibili con la tutela dovuta alle aree di interesse paesistico-ambientale.

Prima di illustrare tali procedure previste dal Codice, occorre soffermarsi su una questione capitale; se il sistema attualmente vigente (per il quale è comunque prevista una sorta di prorogatio) si sia dimostrato efficace. E’ sufficiente un esame anche superficiale delle trasformazioni recenti e meno recenti intervenute sulle aree tutelate per evidenziare il sostanziale fallimento della tutela paesistica in quello che è stato definito “Il bel paese”. Le ragioni di tale lacerante passivo possono essere così sintetizzate: 1) il sistema della subdelega ai Comuni, ormai adottato da tutte le Regioni, ha comportato effetti perversi in quanto difficilmente il Comune può o vuole effettuare quella seria ed approfondita disamina della compatibilità paesistica dell’intervento che dovrebbe essere il presupposto e la condizione necessaria per il rilascio dell’autorizzazione anche in campo urbanistico. Nella realtà di tutti i giorni i Comuni (mi riferisco al caso lombardo per conoscenza diretta della questione) si limitano a produrre un cartaceo parere favorevole di compatibilità paesistica che correda, spesso con una laconica modulistica, la pratica di concessione edilizia. Né vale richiamare l’intervento degli esperti ambientali ad integrazione della commissione edilizia previsti dalla legge lombarda di subdelega ai Comuni (L. R. 18/1997); nella generalità dei casi tali esperti non riescono ad imporre una seria valutazione dell’impatto degli interventi proposti, a fronte del fatto che la pianificazione urbanistica quasi mai tiene conto delle caratteristiche paesistiche dei siti. Inoltre tali esperti spesso sono progettisti od addirittura amministratori, sia pure operanti in altri Enti locali; quale garanzia tale circostanza può dare in ordine ad eventuali ma concreti conflitti d’interesse, ognuno può facilmente immaginare; 2) i Piani paesistici spesso risultano inadeguati perché generici, privi di efficacia precettiva, non vincolanti sulle effettive scelte di gestione del territorio e sui piani urbanistici comunali; 3) con la “Galasso” l’inclusione delle vaste aree tutelate ex lege ha portato ad estendere la tutela ad oltre il 46% del territorio nazionale, di talchè una così vasta estensione toglie efficacia alla tutela; 4) il controllo di legittimità effettuato dallo Stato sulle autorizzazioni paesistiche rilasciate dagli Enti locali si è rivelato un’arma spuntata in quanto tale onere ricade sulle Soprintendenze per i beni architettonici e per il paesaggio che vengono letteralmente alluvionate da una fiumana di “pratiche” (oltre trecentomila l’anno) per cui tali strutture, in cronica deficienza di mezzi e personale non sono in grado di esaminare approfonditamente una così imponente mole di procedimenti. Pure, qualche migliaio di annullamenti risultano comunque adottati dagli uffici; l’esito tuttavia è o l’instaurarsi di un fiero contenzioso, che vede il Ministero soccombente laddove l’Ente locale sia stato sufficientemente diligente da istruire in modo formalmente corretto l’autorizzazione annullata, oppure la ripresentazione dello stesso progetto, modestamente migliorato e meglio motivato sul piano formale, sicchè non risulta possibile reiterare l’annullamento. In ogni caso a fronte di un insostenibile sovraccarico amministrativo e di un defatigante contenzioso, i risultati non paiono assolutamente commisurati allo sforzo.

Affermare, come fatto da qualcuno, che con il Codice si vuole archiviare un efficace sistema di tutela, significa non tenere conto della realtà dei fatti. Altro discorso, da analizzare a parte, è verificare l’efficacia dei rimedi proposti dal Codice.

2 comments for “Tutti i limiti della tutela paesistica

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