Il futuro del paesaggio italiano: fra confusione al centro e deriva localistica

Nel precedente intervento si è chiarito come il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio disegni un nuovo sistema previsto per la tutela paesistico-ambientale che presuppone una sequenza di azioni ed adempimenti che, sino a quando non saranno concretamente effettuati, lascia in vita l’attuale sistema. Dovendo forzatamente sintetizzare (data l’estrema complessità della materia) si può dire che il Codice tenta di risolvere il difficile nodo fra rilevanza costituzionale della tutela del paesaggio (art. 9 Costituzione: La repubblica tutela il paesaggio) inteso come obbligo inderogabile dell’azione pubblica e sua concreta gestione a livello regionale-locale, anche alla luce della riforma del titolo V della Costituzione, che nel nuovo art. 117 conferisce (mentre prima solo delegava) le competenze in materia di tutela paesistica alle Regioni, affrontando una questione invero basilare: i piani paesistici, i loro contenuti ed il loro rapporto con la pianificazione urbanistica.

Innanzitutto vengono definiti gli obiettivi della pianificazione paesistica ed i contenuti minimi che il piano deve obbligatoriamente soddisfare. Tale esigenza nasce dalla constatazione che molti dei piani paesistici adottati dalle Regioni si sono dimostrati inefficaci per loro intrinseche carenze e d’altra parte, queste carenze strutturali non consentono un valido esercizio del potere di controllo statale, in quanto il termine di riferimento è costituito da una fonte normativa (lo stesso piano paesistico) insufficiente allo scopo. Tali aspetti sono trattati dall’art. 143, un articolo molto complesso perché si preoccupa di fornire una serie di precise indicazioni, tali da evitare l’elusione delle finalità di tutela. In particolare si dice che la pianificazione paesistica deve tendere all’obiettivo della qualità paesaggistica mediante: il mantenimento delle caratteristiche, delle morfologie, dei materiali e delle tecniche costruttive; la previsione delle linee di sviluppo urbanistico, tali da non compromettere o diminuire il pregio paesaggistico del territorio; il recupero e la riqualificazione di immobili od aree compromesse, al fine di reintegrarne i valori o di realizzarne di nuovi ma coerenti. Il piano dovrà riguardare l’intero territorio regionale, secondo una ricognizione che ne analizzi le caratteristiche storiche, naturali ed estetiche e ne definisca i valori paesaggistici da tutelare, recuperare e valorizzare; dovrà inoltre analizzare le dinamiche di trasformazione del territorio, individuando i fattori di vulnerabilità e di rischio. Ma il piano, non limitandosi a restituire una fotografia del territorio, si atteggerà a strumento di gestione dello stesso, definendo le prescrizioni operative per la tutela e l’uso del territorio, indicando i criteri di gestione delle aree tutelate, individuando gli interventi di recupero delle aree compromesse e, soprattutto, le misure necessarie al corretto inserimento della nuova edificazione.

Il Codice dà tempo 4 anni alle Regioni per verificare ed adeguare i piani vigenti alle prescrizioni anzidette (art. 156); è espressamente indicato all’art. 145 che “le previsioni dei piani paesistici di cui agli articoli 143 e 156 sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici […]”. Si aggiunge che, entro due anni dall’approvazione del piano paesistico, gli Enti locali dovranno adeguare i rispettivi strumenti urbanistici alle previsioni del piano, con facoltà di introdurre ulteriori misure di tutela.

In tale modo il Codice intende sanare le più vistose lacune che hanno determinato la sostanziale deludente applicazione della legge “Galasso” precisando che i piani paesistici devono riconoscere i caratteri del territorio regionale e prevenirne il degrado, mantenendone o restituendone qualità; di più, le prescrizioni dei piani paesistici si costituiscono come a priori nei confronti di qualunque trasformazione territoriale.

L’aspetto tuttavia più rilevante (ed anche più criticato) risiede nella nuove modalità previste per il rilascio dell’autorizzazione paesistica. Mentre con il sistema previgente (che rimane ancora transitoriamente in vigore) la Regione od il Comune rilasciavano l’autorizzazione, disponendone l’invio alla Soprintendenza che aveva sessanta giorni per esercitare l’eventuale potere di controllo di legittimità mediante l’annullamento della stessa, la sequenza disegnata dal Codice prevede che l’Ente locale invii alla Soprintendenza la proposta di autorizzazione paesistica. La Soprintendenza ha sessanta giorni per esprimere un parere, che può entrare nel merito delle scelte effettuate dell’Ente locale, non limitandosi ad un puro esame estrinseco e formale delle procedure seguite. Tuttavia tale parere non è vincolante; ciò significa che l’Ente locale può comunque rilasciare, a conclusione del procedimento, l’autorizzazione paesistica disattendendo il parere della Soprintendenza.

Al di là delle strumentalizzazioni e dei giudizi sommari, espressione di posizioni preconcette più che di attenta analisi, non vi è dubbio che tale sistema non pare assolutamente efficace in ordine al perseguimento degli obiettivi di tutela.

Infatti, sostituire l’istituto dell’annullamento con un parere consultivo non vincolante che può essere tranquillamente superato dalle valutazioni dell’Ente locale equivale a sancire l’irreversibilità delle “gestioni parrocchiali” esercitate dai singoli Comuni sul paesaggio, bene costituzionalmente protetto. Occorre dire che, ancor prima della inadeguatezza dei piani paesistici e del mancato coordinamento con la pianificazione urbanistica, manca l’applicazione della normativa attuale, aspetto acuitosi con la subdelega ai Comuni. D’altra parte, il concetto di tutela paesaggistica sotteso alla legge del 1939 nasceva dalla constatazione che i piani regolatori comunali spesso non garantivano la tutela delle “bellezze naturali” (già allora) e quindi occorreva una forma di vigilanza sovraordinata. Consegnando viceversa la competenza al rilascio della autorizzazioni paesistiche ai Comuni, si è fatto coincidere il controllore con il controllato; ciò spiega, a fronte di solenni affermazioni di principio, gli scempi quotidiani consumati ai danni del paesaggio italiano, pur nella formale osservanza della normativa vigente.

In Lombardia, ad esempio, la richiamata legge regionale 18/1997 è corredata da una circolare che contiene pregevoli indicazioni ai Comuni per l’esercizio delle funzioni di tutela paesaggistica, ma tali indicazioni sono sistematicamente ignorate. L’unico modo per eccepire la mancata applicazione dei criteri regionali è l’annullamento ministeriale, concretamente predisposto dalle Soprintendenze.

Allora la soluzione a tale stato di cose, che ha sostanzialmente disapplicato la tutela paesistica, non può essere rappresentata da un platonico parere consultivo, il quale risulterà sistematicamente disatteso ogniqualvolta gli interessi economici entreranno in conflitto con la tutela. Oltretutto le Soprintendenze, anziché alleggerite, saranno ulteriormente gravate da un ulteriore sovraccarico amministrativo, a fronte di un sostanziale disarmo nei confronti del rilascio di autorizzazioni in palese contrasto con gli indici di tutela.

Una soluzione potrebbe essere quella di prevedere, nel caso di parere negativo della Soprintendenza, il rinvio dell’esame della pratica (istruita dal Comune), alla Regione, dove sarebbe valutata da una Commissione per il paesaggio autorevole ed indipendente (le Commissioni previste all’art. 146 del Codice presso gli Enti locali rischiano di confermare i difetti delle commissioni edilizie integrate dagli esperti ambientali). In tal modo rimarrebbe salva sia l’effettiva competenza statale in materia di tutela (messa in dubbio dal Codice con rischi di legittimità costituzionale) che le attribuzioni alle Regioni come dal riformato Titolo V della Costituzione.

Il punto vero sta nella reale volontà di perseguire gli obiettivi di salvaguardia del nostro paesaggio, con un sistema di regole chiare che consentano agli operatori (pubblici e privati) di intervenire in un quadro di certezze e di competenze definite.

In conclusione, mi piace richiamare il pensiero di un illustre economista, non certo sospetto di preferenze stataliste: “Sebbene non siano valide gran parte delle ragioni addotte a favore del controllo pubblico sull’attività privata nell’interesse della conservazione delle risorse naturali […] la situazione cambia quando lo scopo è creare risorse e possibilità ricreative, o la conservazione delle bellezze naturali o dei centri storici o dei luoghi d’interesse scientifico, ecc. Il tipo di servizi che queste risorse ricreative rendono alla massa del pubblico è che spesso permettono al beneficiario individuale di trarre vantaggi di cui non si può addebitargli il costo, e le dimensioni di qualsiasi estensione di terreno all’uopo necessario, rendono tutto ciò un campo proprio degli sforzi collettivi.” Friederich A. von Hayek, La società libera, ed. italiana Vallecchi, Firenze, 1969, p. 416.

2 comments for “Il futuro del paesaggio italiano: fra confusione al centro e deriva localistica

  1. 21 luglio 2014 at 19:53

    lo vedi, lo lasci un attimo a bigrlie sciolte, il Francesco, e guarda cosa ti combina adesso scende in campo l’aiuto regista e cerchiamo di far quadrare il cerchio, perche8 regista qui hai proprio bisogno di aiuto!Quello di Cinecitte0 sare0, forse in tema meno compulsivo, il taglio dei documentari, ampliato e riempito dei contenuti, mentre la sigla come suggerisce gds dovre0 per forza essere unica e manifesto del nostro lavoro, percif2 non buttiamola via. Si accettano sicuramente suggerimenti in proposito.

  2. 7 luglio 2014 at 00:39

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