Il nuovo codice dei beni culturali. E’ giustificato l’allarme?

E’ ormai operativo (dal 1° maggio) il nuovo Codice dei beni culturali e del paesaggio (Decreto Legislativo n. 42 del 2004) il quale riordina l’intera disciplina riguardante la tutela dei beni culturali e dei beni paesaggistici. Tale novella interviene a poco meno di cinque anni dall’emanazione, nella precedente legislatura, del Testo Unico sui beni culturali (DLgs 490/1999), prima raccolta organica di tutte le disposizioni legislative che nel tempo si sono stratificate sulla materia (fra cui le famose leggi del 1939, modello indiscusso ed insuperato di tecnica legislativa in tema di tutela ).

L’attuale maggioranza ha voluto intervenire nuovamente e radicalmente in materia, escludendo l’ipotesi, già contenuta nella legge delega presupposta al Testo Unico del 1999, di una sua revisione, optando invece per una delega al Governo affinché fosse emanata una nuova disciplina normativa, sostitutiva di quella precedente.

Tale scelta presupponeva l’idea di una approfondita rivisitazione della disciplina dei beni culturali, anche in conseguenza alla revisione del Titolo V della Costituzione, approvata con legge costituzionale allo spirare della precedente legislatura, revisione che ridisegna in modo problematico e non di rado confuso il riparto delle competenze fra lo Stato ed Enti locali. Anche la materia dei beni culturali doveva quindi essere armonizzata alla luce della riforma costituzionale del Titolo V, la quale tuttavia, è bene precisare subito, conserva la competenza statale relativamente alla tutela dei beni culturali, devolvendo alla legislazione concorrente la gestione e la valorizzazione degli stessi.

Appena iniziarono a circolare le bozze del nuovo Codice si levarono alti lamenti fondamentalmente su due questioni: il regime delle alienazioni dei beni culturali di proprietà pubblica e la gestione dei beni paesaggistici.

Nelle righe che seguono, cercherò di dare qualche elemento sulla prima questione. Ognuno ricorderà il grido di dolore di chi paventata la licenza di vendita del Colosseo, resa teoricamente possibile dalla normativa che si stava delineando. Tuttavia, per meglio comprendere i termini del problema ed evitare di cadere nelle trappole propagandistiche o in semplificazioni interessate, occorre brevemente richiamare come era precedentemente regolata la questione e vedere se con il nuovo Codice sussista il pericolo di una dispersione del patrimonio storico artistico di proprietà pubblica.

Va innanzitutto chiarito che la qualifica di bene culturale risulta attribuita ad un bene (stiamo parlando di beni immobili quali palazzi, ville, chiese, ma anche scuole, ospedali, caserme ecc. non di rado alloggiate in edifici storici come ex conventi) in modo differente se trattasi di beni di proprietà privata o di proprietà pubblica (Stato, Enti locali ma anche Enti pubblici, fondazioni, persone giuridiche private senza fini di lucro ecc.).

Nel caso di proprietà privata, la qualifica di bene culturale deve necessariamente intervenire mediante un atto esplicito emanato dal Ministero (il cosiddetto Decreto di vincolo) che identifica la cosa e ne stabilisce il particolare interesse storico-artistico.

Nel caso di proprietà pubblica, l’interesse storico-artistico può non essere stato esplicitato da un atto formale dell’Amministrazione, ma si presuppone che tale interesse possa sussistere in tutti i beni aventi più di cinquant’anni (requisito di anzianità minima perché un bene, privato o pubblico, possa essere dichiarato bene culturale). Ciò non vuol dire che tutti i beni con più di cinquant’anni sono da considerarsi automaticamente di interesse storico artistico; significa semplicemente che su tali beni grava una presunzione di tutela sino a quando l’Amministrazione preposta (Ministero per i beni e le attività culturali) non abbia accertato la sussistenza (o l’insussistenza) dell’interesse storico artistico, analogamente a quanto avviene per i beni di proprietà privata.

Al fine di evitare che beni di interesse storico-artistico di proprietà di Enti pubblici, ignoti al Ministero, in quanto non catalogati o dichiarati, potessero sfuggire alla tutela, ad esempio con la vendita a privati, la normativa prevedeva la necessità di acquisire, da parte dell’Ente proprietario, l’autorizzazione all’alienazione nel caso si volesse vendere un bene avente più di cinquant’anni non precedentemente esaminato e valutato dall’Amministrazione preposta alla tutela (Ministero e per esso le competenti Soprintendenze). In tal modo, nel momento in cui si modificava lo status giuridico del proprietario (da soggetto pubblico a soggetto privato, ma anche da soggetto pubblico ad altro soggetto pubblico), si doveva obbligatoriamente effettuare la valutazione della sussistenza dell’interesse storico-artistico del bene oggetto dell’alienazione, autorizzandone o meno la cessione laddove si dovessero riscontrare ragioni ostative in merito alla sua salvaguardia e tutela.

Va inoltre precisato che l’alienazione di tali beni effettuata senza l’adempimento delle procedure di autorizzazione sopra descritte comporta la nullità degli atti di trasferimento dei beni stessi.

Occorre anche sottolineare che, al fine di evitare la situazione di incertezza derivante da tale presunzione di tutela per ogni bene avente più di cinquant’anni, gli Enti proprietari dovevano predisporre degli elenchi descrittivi delle loro proprietà, con una prima indicazione dei beni di interesse storico-artistico, elenchi che dovevano essere trasmessi al Ministero per la loro validazione. Bisogna dire però che tale disposizione è stata applicata in rarissimi casi, anche perché sino ad anni recenti le proprietà demaniali (Stato, Enti locali, altri Enti pubblici) risultavano sottoposte alle disposizioni del Codice Civile, che ne prevedeva l’inalienabilità almeno sino a quando non ne fosse stata disposta la sdemanializzazione.

La situazione cambia radicalmente con i decreti Bassanini degli anni 1997/98, con i quali si introduce il principio della dismissione del patrimonio immobiliare pubblico. Sino ad allora il problema della tutela implicita dei beni demaniali era rimasto un po’ sottotraccia, anche perché la logica del legislatore del 1939 si basava sul principio, in realtà tutto da dimostrare, che la proprietà pubblica fosse garanzia automatica di tutela (vi sono invece numerosissimi casi che provano il contrario).

Con l’introduzione del principio della vendita del patrimonio immobiliare pubblico come sistema previsto dall’ordinamento in funzione del risanamento della finanza pubblica, si ha un rilevante salto di qualità in quanto si pone un problema quantitativo (in ordine al numero di richieste di valutazione da sottoporre al Ministero relativamente all’autorizzazione all’alienazione di tali beni) e qualitativo (con quali criteri deve essere fatta una simile imponente opera di valutazione, al fine di assicurare omogeneità di giudizio). E’ appena il caso di ricordare come il riconoscimento o meno dell’interesse storico-artistico comporti conseguenze rilevanti in merito alla valutazione economica di un bene, laddove valore artistico e valore di mercato, soprattutto nel caso dei beni immobili, appaiono non coincidenti.

Nella precedente legislatura il problema specifico era stato affrontato con il DPR 283/2000 il quale, in estrema sintesi, prevedeva che la valutazione della sussistenza dell’interesse storico-artristico e l’autorizzazione all’alienazione dovevano essere effettuati dalle strutture tecniche del Ministero (Soprintendenze) le quali, nel caso di conferma del valore storico-artistico, potevano disporre o negare l’autorizzazione alla vendita. In ogni caso, per tali beni (riconosciuti di valore storico-artistico) si indicavano le misure conservative (opere e destinazioni d’uso ammissibili).

Tale era la situazione prima dell’attuale Codice. In che modo il Codice disciplina la materia? Bisogna fare riferimento all’art. 12 (Verifica dell’interesse culturale) leggendo il quale pare di rilevare che è sostanzialmente confermato il sistema previgente, ovvero la presunzione di tutela per i beni aventi più di cinquant’anni laddove non sia stata effettuate la verifica dell’interesse storico-artistico (comma1), la competenza degli organi del Ministero ad effettuare tale verifica (comma 2), l’obbligo di redigere gli elenchi descrittivi per gli immobili dello Stato sulla base delle modalità disposte dal Ministero (comma 3), la disposizione della sdemanializzazione dei beni per cui la procedura di verifica dell’interesse si è conclusa negativamente (comma 5). La vera novità è invero contenuta nell’ultimo comma (10) laddove si stabilisce che restano ferme le disposizioni di cui alla legge finanziaria per il 2004: il famoso silenzio-assenso che tante proteste ha suscitato facendo gridare allo scandalo per la possibilità di facilitare senza adeguate garanzie la vendita del patrimonio culturale della nazione.

Infatti, tali voci critiche sottolineavano che il malcelato intendimento del Governo era quello di impedire, proprio speculando sull’inadeguatezza degli Uffici preposti alla tutela (le Soprintendenze, paurosamente carenti di personale e strutture soprattutto al nord), inadeguatezza colpevolmente non sanata dal Governo stesso, a che la procedura di valutazione dell’interesse non potesse essere svolta nei tempi previsti (120 giorni). Siccome la norma della finanziaria, incorporata nel Codice, dice che se entro 120 giorni dall’inoltro della richiesta non perviene alcuna risposta, allora l’esito della valutazione è da ritenersi negativo, e quindi il bene è da ritenersi irrevocabilmente privo di interesse storico-artistico e tale da poter essere liberamente venduto, allora la volontà sottesa alla riforma sarebbe quella di sfuggire surrettiziamente al principio di verifica dell’interesse culturale del patrimonio immobiliare pubblico, al fine di poterne disporre a piacimento. In tal modo si realizzerebbe la vera volontà del governo, ovvero fare più cassa, oppure, ancor peggio, favorire qualcuno; basti pensare che tali beni si trovano generalmente in aree urbanizzate o centrali per cui è facile concludere come sia più conveniente intervenire in assenza delle valutazioni e delle prescrizioni del Ministero.

Con la normativa attuata dal nuovo Codice non sembra di poter condividere tali sospetti in quanto, sia pure con il termine perentorio di 120 giorni (appare perlomeno curioso rilevare come l’istituto del silenzio-assenso, escogitato come forma di tutela del cittadino dall’inerzia della Pubblica amministrazione, sia qui stato applicato nei rapporti fra diversi rami della stessa Pubblica amministrazione), gli uffici competenti effettueranno la loro istruttoria sulla base di una documentazione che dovrà essere tassativamente conforme a protocolli d’intesa che saranno stipulati fra Ministero, Demanio, Associazione comuni ecc., che dovrà essere presentata anche su supporto informatico e che comunque garantirà quantomeno il principio della completezza dell’azione amministrativa. D’altra parte le stesse Soprintendenze, sia pure con le difficoltà ben note, vigileranno attentamente affinché non sfuggano pezzi pregiati della nostra identità culturale, anche sulla scorta delle affermazioni del ministro Urbani che ha legittimato le Soprintendenze a procedere con le dichiarazioni dell’interesse anche nei casi dubbi.

Tuttavia qualche riflessione, in margine alla vicenda, va fatta. Non c’è dubbio che si sia voluto agire su due fronti, innovando la disciplina previgente, soprattutto con l’abrogazione del DPR 283/2000; da un lato con la tempistica (introduzione del silenzio assenso dopo i 120 giorni) e dall’altro contro una presunta discrezionalità-soggettività dell’amministrazione (e dei suoi funzionari) intervenendo con criteri generali di valutazione che limitino le valutazioni per l’appunto soggettive e discrezionali. Tali risultati potevano essere raggiunti ugualmente modificando il DPR 283 piuttosto che ridisegnando ex-novo la relativa disciplina. In tal modo si sarebbe evitato da un lato di dare l’impressione di voler manomettere le garanzie alla dispersione del patrimonio storico-artistico, alimentando le ben note polemiche, ma dall’altro si sarebbe ottenuta una maggiore efficienza. Infatti, con il nuovo Codice, occorrerà mettere mano alla predisposizione delle schede descrittive e relativi accordi con le altre Amministrazioni dello Stato e gli Enti locali, procedure complesse che richiederanno sicuramente tempo. Non si può fare a meno di osservare che in tal modo le procedure di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico risulteranno rallentate, ottenendo un effetto esattamente contrario alla finalità voluta dal legislatore.

In conclusione, appare evidente da questa vicenda come le riforme amministrative devono essere seriamente valutate, al fine di prevederne gli effetti, ma soprattutto emerge che tali effetti rischiano di essere controproducenti se si dà l’impressione di volerle fare non tenendo conto delle caratteristiche dei soggetti cui è devoluta l’applicazione. Nel caso specifico si tratta delle risorse, delle possibilità e delle professionalità che pur sempre caratterizzano l’Amministrazione preposta alla tutela, che proprio in Italia vanta le più antiche tradizioni.

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